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Assises de la Fiscalité : interview de Mohamed Berrada

Date de publication : 4 juin 2019 Rubrique : Echos Maroc

Mohamed BerradaInterview de Mohamed Berrada, Professeur à l’Université Hassan II, ancien Ministre des Finances, Président du Comité Scientifique des 3es Assises de la Fiscalité

« Civisme fiscal et démocratie sont profondément liés »

Quel bilan peut-on tirer des dernières Assises de la Fiscalité dont l’une thématiques centrales était l’équité fiscale ?

Les Assises de la Fiscalité, dont la dernière édition a eu lieu il y a six ans, ont été un moment d’écoute et d’échanges. Le monde évolue à grande vitesse : la mondialisation et l’ouverture des frontières ont créé dans notre pays de nouvelles tensions sur le plan économique et social, mais aussi de nouveaux défis auxquels nous devons nous adapter. Le moment est venu de faire le bilan de notre système fiscal, de constater ce qui fonctionne et de diagnostiquer ce qui reste à mettre en place, mais il s’agit surtout de voir dans quelle mesure il peut contribuer à relever notre niveau de croissance. Le fait de placer les Assises sous le thème de l’équité a permis de fédérer toutes les forces vives de notre société pour réformer notre système fiscal et parvenir à un consensus national.

En fait, la fiscalité est un sujet d’actualité partout dans le monde et chez nous aussi. Je reconnais que ces Assises ont généré de multiples attentes et doléances. Avec comme principale préoccupation du public, l’apparente contradiction entre le ras-le-bol fiscal et la demande de service public.

Mais est-ce vraiment une contradiction ? Je ne le pense pas. La baisse de la pression fiscale et l’amélioration du service public sont en fait liées par deux principes majeurs : d’une part l’équité fiscale, qui peut se traduire par une augmentation des recettes fiscales et, d’autre part, l’efficacité dans la gestion de la dépense publique qui peut se manifester par un développement des services sociaux. La question est donc de chercher comment on peut réduire la pression fiscale tout en redynamisant la croissance et en faisant progresser le service public ! C’est en fait le défi lancé aux assises.

Quelles ont été les pistes évoquées afin de réduire les disparités entre les contribuables ?

Pour réduire les inégalités, il faut d’abord produire, et produire plus. Car c’est par la production que sont générés les revenus, la consommation et l’investissement. Notre modèle de développement doit donc faire une translation d’un modèle basé sur la demande à un modèle basé sur l’offre. Cela signifie que nous devons renforcer notre compétitivité économique pour mieux affronter la concurrence. La politique fiscale à elle seule ne va pas résoudre nos problèmes économiques et sociaux. Elle doit s’intégrer dans une vision globale.

Dans les discours, on a tendance à privilégier l’aspect techniciste de l’impôt, sans le placer dans un contexte plus global, dans un environnement où la sociologie et la science politique deviennent déterminantes pour mieux comprendre ses fonctions.

La fiscalité ne répond pas seulement à une fonction financière, mais aussi à une fonction de régulation économique, en ciblant par exemple des secteurs prioritaires vecteurs de croissance comme l’industrie, la recherche et le développement. Elle revêt également une fonction sociale grâce à une politique de redistribution par l’impôt progressif vers les plus pauvres, ainsi qu’une fonction territoriale, en cherchant à réduire les inégalités fiscales sur le territoire national. Enfin, la fiscalité a surtout une fonction politique, dans la mesure où l’impôt représente la contribution du citoyen au financement des politiques publiques d’intérêt général et où les opérateurs économiques sont aussi appelés à assumer leur responsabilité.

C’est cette fonction qui lui donne une légitimité politique et qui définit le pacte social basé sur un consentement volontaire des hommes aboutissant au civisme fiscal et au renforcement de la démocratie. Civisme fiscal et démocratie sont profondément liés !

Pour encourager le civisme et lutter contre la fraude fiscale et l’informel, faut-il selon vous adopter une approche plutôt incitative ou coercitive ? Quel type de mesures peut-on préconiser ?

Le consentement naturel à l’impôt est l’esprit qui a toujours guidé nos réflexions. Nous croyons en l’adhésion volontaire et spontanée. Il ne faut pas oublier que notre système est en grande partie déclaratif. Cela veut dire que l’on fait confiance au contribuable dès le départ ; ce qui est une sorte de présomption d’innocence. Évidemment, cette confiance ne doit pas être trahie.

Dans cet esprit, et pour amener les contribuables à respecter les règles du jeu, notre stratégie consiste à réduire graduellement les taux d’imposition en élargissant la base fiscale, notamment en luttant contre la fraude fiscale et en intégrant progressivement le secteur informel dans le formel.

J’ajoute qu’en élargissant la base imposable, on devrait étendre en même temps la base des prélèvements sociaux pour une meilleure couverture de santé et de retraite au profit d’une partie de la population dont le travail est précaire et qui évolue principalement dans le secteur informel. Il existe 1,68 million d’unités de production informelles qui emploient 2,4 millions de personnes. Il faut chercher comment les intégrer progressivement dans le secteur formel par un dispositif simplifié et clair, une sorte de forfait à payer, qui leur permettrait de bénéficier éventuellement de la couverture sociale. Nous devons lutter contre la précarité et il faut bien comprendre que notre vision fiscale est aussi d’essence sociale.

Quant à la lutte contre la fraude fiscale, elle est bien sûr fondamentale. Vous savez, notre administration fiscale a réalisé de grandes avancées au niveau de son organisation, de la compétence de ses cadres et des techniques utilisées. Télédéclaration, règlement par internet, développement d’algorithmes… les futurs recrutements de la DGI se feront surtout dans ces domaines. En conséquence, la lutte contre la fraude se fera de plus en plus d’une manière indirecte en développant des systèmes de recoupement informatique.

Quelle pourrait être la nouvelle approche sur le plan de la gouvernance fiscale ?

Il faut analyser le problème à ses origines. Par exemple, si les textes sont généralement pleins de bonnes intentions, leur applicabilité pose souvent des problèmes. Toute mesure fiscale devrait ainsi subir au préalable un test pour savoir si elle peut être concrétisée sur le terrain. Les textes sont fréquemment ambigus et donnent lieu à plusieurs interprétations qui sont source de conflits. Les textes doivent être clairs et simples afin de prévenir le conflit au lieu de subir un contentieux qui crée du mécontentement.

Il est important de rechercher un meilleur équilibre des droits et devoirs du contribuable et de l’Administration. Celle-ci ne doit pas être juge et partie, c’est-à-dire qu’elle doit élaborer les textes, les appliquer et en contrôler l’exécution. Il faut renforcer l’indépendance des organismes d’arbitrage. La création d’un conseil national des prélèvements obligatoires pourrait constituer un terrain de concertation et d’évaluation des politiques fiscales et faciliter cette mutation.

Enfin, il faut surtout veiller à ce que l’administration fiscale soit imprégnée des principes édictés plus haut afin qu’une plus grande part de la population adhère à l’impôt et ceci par une meilleure communication. Chercher à développer une administration à visage humain où la confiance devient une règle de départ.

Il a également été question de la pression fiscale sur les entreprises : quelle est la situation au Maroc ?

La pression fiscale se calcule en divisant les recettes fiscales par le PIB. Il suffit donc, pour diminuer la pression fiscale, d’augmenter le PIB qui, quant à lui, représente la somme des valeurs ajoutées, c’est-à-dire la rémunération des facteurs travail et capital. Si la valeur ajoutée augmente, les recettes fiscales liées à ces deux facteurs augmentent aussi. Cela signifie que les recettes fiscales sont finalement liées à la variation de la valeur ajoutée, c’est-à-dire à la croissance économique. Notre objectif est de voir comment créer de la croissance et mieux la répartir entre ces deux facteurs de production.

Notre pression fiscale est de 22,50 %. Mais toute comparaison avec d’autres pays est inadaptée ! Car, si l’on écarte du dénominateur le PIB agricole et les autres activités exonérées, la pression fiscale serait de 25%. Mais le problème n’est pas là. Cette pression est inégalement répartie ! Il s’agit de déterminer la pression optimale pour un pays comme le Maroc, sachant par exemple qu’en Turquie, pays concurrent, elle n’est que de 19 %.

Moins de 1% des sociétés paient 80 % de l’IS. Il en est de même pour l’IR. 60 % des recettes de l’IR proviennent des prélèvements à la source des salariés. 73% de l’IR sur salaires est issu à peine de 4.30% des salariés. 50% du chiffre d’affaires déclaré émane de 387 entreprises seulement. Ce n’est pas équitable ! Nous sommes en face d’une concentration excessive des recettes fiscales, qui traduit en fait certaines réalités de notre économie : le poids inégal dans la production nationale entre les grandes entreprises d’une part, et les PME-TPE et le petit commerce d’autre part. À la base de la concentration fiscale se trouve une concentration économique et c’est à ce niveau qu’il faut d’abord agir. Il faut soutenir la croissance de nos PME-TPE, ainsi que leur compétitivité et leur rentabilité, tout en faisant en sorte que les grandes entreprises deviennent des locomotives pour les PME, pour une meilleure intégration du tissu économique, comme ce fut le cas en Corée du Sud.

Quelles dispositions ont été proposées pour réduire la pression fiscale, notamment en matière de barème d’IS et de TVA ? 

Au niveau de l’IS, nous proposons de consolider le principe de progressivité, de baisser graduellement le taux marginal fixé actuellement à 31% sur cinq ans, en fonction de l’élargissement de l’assiette. Il faut donc arrêter une règle rationnelle pour la mesure de cet élargissement et normaliser au fur et à mesure les taux bas sectoriels et ceux appliqués à l’export, aux ZFE (Zones Franches d’Exportation) et à CFC (Casablanca Finance City), mais aussi au secteur de l’industrie, des hautes technologies, de la recherche & développement et de l’innovation, et de l’économie verte.

Nous proposons également de constituer une fiscalité de groupe, conséquemment à la mise en place d’un IS progressif. En facilitant le regroupement, on pousse le résultat aux taux supérieurs, pour une plus grande équité.

Par ailleurs, la cotisation minimale nous semble un prélèvement injuste. 67% des personnes morales déclarantes présentent des résultats déficitaires ou nuls. Certaines entreprises fuient l’impôt et doivent être contrôlées. D’autres font réellement des pertes et souffrent pour survivre dans un marché concurrentiel et devant lutter à armes inégales et avec des problèmes de trésorerie continus. La cotisation minimale aggrave leur situation. Elle devrait être supprimée progressivement sur cinq ans.

Concernant la TVA, il existe beaucoup de distorsions avec la règle du butoir par exemple. Cela s’explique par le fait de certaines exonérations et de la multiplicité des taux, ce qui conduit à une surcharge fiscale pour certaines entreprises. Elle est la principale composante de la dépense fiscale d’ailleurs. Il faut étendre le champ de la TVA à toutes les activités économiques, réaménager ses taux – en retenant probablement les quatre suivants : 0-10-20-30% – et garantir sa neutralité. Le butoir est appelé à disparaitre ou à être remboursé.

De même en ce qui concerne l’impôt sur le revenu. Le barème de l’IR sera revu pour tenir compte de l’abattement actuel sur les salaires en vue de situer le seuil de la tranche exonérée à sa vraie valeur pour que le système gagne en lisibilité. Étudier la possibilité de la mise en place, à terme, du « foyer fiscal ». Lever la discrimination actuelle entre les salariés et les non-salariés en particulier les professions libérales en matière d’incitations fiscales relatives à la déduction des cotisations sociales ou de retraite complémentaire.

Le caractère global de l’impôt sur le revenu sera consacré pour une plus grande équité. Cela signifie que le caractère libératoire de certains prélèvements sera remplacé par un crédit d’impôt, dans l’attente de la déclaration annuelle de l’IGR.

La fiscalité locale a également été l’une des préoccupations majeures des participants aux assises : quelle en est la raison ?

Pour une raison bien simple ! C’est une fiscalité de proximité, et donc une source de mécontentement aussi bien pour les contribuables que pour l’administration. Pourquoi ? En raison de sa complexité et sa pluralité. La taxe professionnelle telle qu’elle est conçue aujourd’hui est un frein à l’investissement. Nous proposons de la remplacer par une taxe sur l’activité. La taxe d’habitation et celle des services communaux pourraient être substituées par une seule taxe foncière locale. Les 27 taxes locales pourraient être réunies en 2-3 taxes à travers une simplification et une clarification des rôles d’émission et de recouvrement. Enfin, nous devons nous orienter vers une convergence des fiscalités de l’État et de la fiscalité locale par la mise en place d’un Code unique qui intégrerait même la parafiscalité.

Quelles sont les préconisations concernant les exonérations accordées par le passé à plusieurs secteurs et qui ont aggravé la dépense fiscale ?

C’est vrai que la dépense fiscale a atteint un niveau considérable – 30 milliards de dirhams – sans qu’elle soit justifiée par rapport au principe édicté plus haut. Une évaluation de toutes les exonérations existantes est en cours. On doit veiller, pour tout dispositif d’incitation en faveur d’une branche d’activité donnée, à apprécier l’impact de cette décision sur le secteur considéré, mais aussi sur les autres secteurs. L’exemple de l’immobilier est révélateur sachant qu’un bon nombre d’industriels se sont convertis dans l’immobilier pour se réfugier dans des projets plus rentables, créateurs de situations de rente. Certaines exonérations pourraient être remplacées par des subventions contractuelles directes, comme une participation aux infrastructures industrielles que certaines entreprises sont amenées à effectuer sur leurs sites.

Cela pourrait-il entrainer une baisse des investissements ?

Je ne le pense pas. En fait, l’entrepreneur ne décide pas d’investir en raison des exonérations qu’on lui accorde, mais parce qu’il dispose d’abord d’un marché potentiel en croissance, de moyens matériels, humains et financiers conséquents, ainsi que d’infrastructures externes qui lui assurent une compétitivité suffisante susceptible de lui fournir un cash-flow conséquent pour rembourser ses crédits. Il sera enclin à payer l’impôt sur son résultat net, après avoir déduit ses amortissements. Si l’on souhaite le pousser davantage à investir, il sera plus sensible à la possibilité de constituer une provision pour investissement déductible en partie du bénéfice imposable. Mais, dans tous les cas, l’entrepreneur a surtout besoin de visibilité et de stabilité vis-à-vis du système fiscal.

Je tiens aussi à souligner, dans ce contexte, que nous sommes appelés à considérer des règles de conformité fiscale internationales, en particulier celles en relation avec nos partenaires. Il ne faut pas improviser avec les taux ni en faire un instrument de concurrence ou d’attractivité factice, comme ce fut le cas de la guerre des monnaies lors de certaines périodes de l’histoire économique. Ces épisodes ont conduit à des distorsions dans le commerce mondial et à une crise économique et financière. Ces règles ne concernent pas uniquement la conformité de nos règles fiscales avec celles de nos partenaires, mais elles couvrent aussi l’organisation du secteur financier dans son ensemble. L’objectif est de lutter contre la fraude fiscale, le blanchiment d’argent, et le financement du terrorisme.

Quelles sont les autres mesures annoncées ?

Notre mémorandum annonce plus de 80 recommandations. Ces mesures sont d’abord appelées à être mises en œuvre de manière progressive sur cinq ans. Mais à chaque fois, elles feront l’objet de simulations pour évaluer leur impact sur les recettes de l’État et sauvegarder les équilibres macroéconomiques. Théoriquement, vous le savez, les recettes fiscales doivent couvrir les dépenses publiques. Si ce n’est pas le cas, l’État s’endette. Si la dette s’accroit, un moment viendra où il serait obligé de rechercher de nouvelles recettes fiscales pour rembourser, sinon couper dans les dépenses… et l’expérience nous apprend quelles pourraient être les dépenses visées. Alors mieux vaut prévenir que guérir !

Les Assises ont pour objectif d’aboutir à une Loi-cadre : quel sera le calendrier et dans quelle mesure la Loi pourra-t-elle garantir une meilleure cohérence dans la législation et la réglementation fiscale ?

Effectivement, une Loi-cadre sera élaborée au cours des deux prochains mois et reflétera l’esprit des travaux issus de ces assises. Toute mesure fiscale qui serait introduite dans les Lois de finances à venir devra respecter les principes édictés dans la Loi-cadre. Elle doit passer par ce filtre : promouvoir l’investissement productif créateur d’emplois permanents, l’équité, l’efficacité, la neutralité, la stabilité, la simplification des procédures et la transparence.

En conclusion, quel pourrait être le rôle du système fiscal dans le nouveau modèle de développement du Maroc ? Peut-il constituer un levier pour encourager l’investissement productif et la création d’emplois?

Notre économie fait face aujourd’hui à deux problèmes : le chômage des jeunes, en particulier celui des diplômés et l’aggravation des inégalités. L’un alimente l’autre !

Si notre économie n’a pas assez évolué pour absorber nos jeunes compétences, il faut reconnaitre aussi que notre système éducatif non plus. Nous avons certainement beaucoup investi en capital matériel si nous considérons notre fort taux d’investissement de 32 %, mais insuffisamment en capital immatériel, c’est-à-dire en capital humain, institutionnel et social. Or c’est la combinaison des deux qui génère la productivité et la compétitivité, qui se trouve à la base de la croissance !

C’est la croissance économique qui crée des emplois et qui alimente aussi les recettes fiscales. Cela se calcule en termes d’élasticité ! Mais la politique fiscale n’est qu’un des instruments pour promouvoir la croissance. D’où la nécessité de l’inclure dans une vision globale en liaison avec d’autres instruments comme la politique monétaire, la politique des taux de change, l’évaluation des accords commerciaux, l’amélioration de la gouvernance, la rationalisation de la dépense publique, l’éducation, etc.

La croissance est tirée par les investissements productifs créateurs d’emplois permanents, en particulier ceux du secteur industriel. C’est notre principe de base. La fiscalité doit inciter ce type d’investissements productifs, et non créateurs de situations de rente ! En créant des emplois, on participe à la réduction des inégalités. C’est à ce niveau que doit s’orienter notre stratégie, et probablement le nouveau modèle de développement en cours d’élaboration.

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